本文作者:同濟大學 程大章 沈 曄

關鍵詞:智慧城市 頂層設計 底層對接 大數據應用

智慧城市健康發展需關注的五個問題

我國的直轄市、省會城市、地級市、縣級市在大力推進智慧城市的規劃和建設,獲得國家試點工程稱號和正在爭取稱號的不下400個。同時,還有大量的智慧城區/社區/開發區也在規劃建設。各類相關的城市項目如信息消費城市、寬帶中國、物聯網應用示范工程、信息惠民工程等,更是層出不窮。這是全球最大規模的智慧城市建設的行動,反映了迅速發展的中國急迫地需要通過信息化與城市經濟社會發展深度融合,來統籌城市發展的物質資源、信息資源和智力資源的利用,促進政務信息共享和業務協同,使城市規劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業發展現代化、社會治理精細化。智慧城市得到了各級政府和企業高度關注,正在積極推進。

2014年8月國家發改委會等八部委下發的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》指出“近年來,我國智慧城市建設取得了積極進展,但也暴露出缺乏頂層設計和統籌規劃、體制機制創新滯后、網絡安全隱患和風險突出等問題,一些地方出現思路不清、盲目建設的苗頭,亟待加強引導。”

本人曾根據多年在城市信息化和中國2010年上海世博會信息化工程中的實踐體會于2012年編寫了《智慧城市頂層設計導論》一書,提出智慧城市是一項巨大的系統工程,不僅需要在組織架構和應用系統上實行頂層設計,更應同步設計相應的運作體制和機制。然而這些年來,在建設智慧城市的領導者、建設者、運營者及市民中還是存在各種問題,亟需要理清思路,以使我們的智慧城市得到健康發展。對宏觀政策和微觀技術,已有領導與專家的高見,不再贅述,在此主要談些直觀的認識。

一、目標——是發展智慧城市?還是城市發展的智慧?

在很多場合,人們都認為智慧城市使城市的運行管理按構想的方式提高效率和服務水平,就能促進城市發展。這樣的工作思路對嗎?

城市的發展受到廣泛的約束,其中有歷史、文化、氣候、資源、環境、人口、地域、傳統定位、經濟、產業等要素和條件。一個城市的經濟、社會和文化要得到發展,首先必須根據本地的資源和條件,通過大量的地緣、經濟、技術、人文等的數據分析,確定城市發展的理念、空間、方向和策略。這是個智慧的過程,可以有無數個思路,但是最終要形成的是一個明智的、科學的、最適合這個城市發展的功能定位。我們謂之城市發展之“道”。

在這個最適合的城市發展的功能定位基礎上,所進行的“城市規劃”、“城市國民經濟與社會發展規劃”、“城市生態規劃”、“城市產業發展規劃”、“城市文化事業發展規劃”等等,則都是為踐行城市發展之“道”而做的具體工作。我們謂之城市發展之“術”。“術”中亦有智慧,但終不離“道”。

智慧城市的實質是以全面支撐城市發展和城市運行的信息技術應用,來提升發展的速度、管理效率和服務水平,是為城市發展之“術”提供高性能的“技”。我們常說信息化是附在業務皮上的毛,“皮之不存,毛將焉附”,如果沒有智慧的城市發展之“道”和“術”,何來智慧城市?近年來,我們的城市化發展中出現了一些空城、鬼城、睡城、爛尾城,究其原因是該城市主政者的智慧過低,城市發展走入邪“道”,如果要在此建智慧城市,能解決這些問題嗎?

當然,智慧城市的“技”也能對于城市發展之“術”起到發展推進作用,能夠改變一些業務的流程,利用信息通信技術實現扁平化的事務管理,以互聯網的體驗改變業務的服務形式。這一互動的效應提升了城市的智能,自然是值得肯定的。

總之,當我們把視角放到城市發展的范圍時,才能避免以夸大的技術導向來“發展智慧城市”的狹隘且功利的思維。


二、僅有技術的頂層設計,智慧城市能實現嗎?

智慧城市往往被認為是一系列信息化工程的建設,但是信息化工程的完成,并不能說明智慧城市建成,還需要運營這些信息化系統,因為“智慧”需要通過城市的運行效果得到體現。我們看到不少進行周密的組織設計和系統架構設計,大量應用物聯網、云計算、大數據等技術,完成的包羅城市管理、民生服務和產業發展的“智慧城市規劃”,然而,并未解答“巨額的投入和持續的運營費用由誰承擔?日常的運營責任如何界定?誰是智慧城市信息化工程的建設與運營主體?”等問題。

這些困惑是源于在智慧城市啟動時僅從技術角度出發,簡單化地按工程方式推進,沒有認識到智慧城市建設是一項復雜的社會系統工程,沒有進行完整的頂層設計,因而導致建設過程中遇到大量的技術和非技術問題不斷阻礙著工作進展,降低了實施效果。而有些城市引入“智慧城市運營商”模式,交由一、二家IT企業承包,但囿于企業人員的知識結構與能力以及企業利益,又出現了資金、效果和排他等問題。

和缺少理性建起的“鬼城”情況相似,智慧城市工程也已有出現“爛尾”。這里雖有智慧城市定位不準確、規劃的可操作性差、工程難度大、資金短缺、領導興奮點轉移等諸多因素,但是很重要的原因是缺少了建設與運營的保障支撐體系的規劃設計。在智慧城市的建設和運行過程中,體制與機制是一個關鍵的問題,必須明確政府、NGO和企業的地位與作用,以及運作的規則。智慧城市是一項經濟與社會活動,需要發揮市場機制和企業主體作用,政府則承擔著引導與市場監管的責任。

智慧城市的建設與運行需要資金投入,政府能針對公共性、示范性、創新型項目,促使相關專項資金向智慧城市匯聚,落實與政府行政管理相關項目的建設和運維資金,吸引各類企業參與項目建設。但政府的財政在智慧城市上只能有限投入,大部分需要靠多元投融資機制解決。

推進智慧城市工作,需要有關的標準,比較全面的可見郭理橋主編的《中國智慧城市標準體系研究》。由于各類城市在標準編制的權限和能力有限,因此,工作的重點應是針對本地情況制定的實施細則,以指導具體事務。有些城市動輒就要編制本地的智慧城市標準體系,實在是不自量力。有條件時應推進地方的綜合立法,按法定程序貫徹落實,創造智慧城市的良好政策環境。

同時應開展智慧城市相關知識普及和應用培訓,使市民與企業能感受到智慧城市的實施提高了城市運行效率和公共服務水平,促進了經濟社會協調發展,得到了實惠和便捷。

網絡社會的很多負面問題會制約智慧城市的健康發展,給社會穩定、經濟發展及國家安全造成不良影響。因此,必須加強網絡倫理道德環境的建設,規范智慧城市的管理者、運行者、企業、NGO及市民的網絡行為,保障智慧城市的運行秩序與效率。

鑒于網絡安全的態勢、信息安全工作的重要性和公益性,政府需要增大資源的投入,通過互聯網安全監管系統、政務網絡安全防護和災難備份系統等項目,提高監測互聯網上的有害信息和打擊網絡犯罪的能力,保障電子政務系統和電子商務系統等的安全。

綜上所述,同步建設智慧城市的運營保障支撐體系,設計完善的體制與機制是重要的,而照本實施僅有技術上的智慧城市頂層設計則必然失敗。

三、沒有底層對接的智慧城市頂層設計有價值嗎?

智慧城市的規劃大多政府機構牽頭組織編制的,從宏觀上進行頂層設計的思路與方法是正確的。但是,因為大量的工作和服務是在基層,在實施中如何使智慧城市頂層設計的內容一一落地,這還要關注以下問題:任何城市的信息化工程都必須與上級信息系統、本地已有的信息系統和業務流程逐一對接,這就是底層對接。所以,如果沒有做好底層對接,智慧城市的頂層設計只是擺設,沒有實際的價值。底層對接需要考慮四個問題。


1、 可實施性。智慧城市規劃的實施需要人力和財力,尤其是基層的能力和積極性。如果只是文件下發式指派工作,或口號式宣傳,而沒能使基層受益,那么實施就不可能順利。另外,任何一個區域的智慧城市建成都不可能脫離周邊環境和現有的城市基礎,主觀打造的“高地”是難以實施的。如在一個幾平方公里的城區來全面實行智慧交通、突破國家身份證管理規定來推行的一卡通等等。

2、 有效利用現有資源。智慧城市建設在今天中國的任何城市并不是從零開始的,經20年來的努力,我們的信息通信、電子政務、電子商務、平安城市等并不遜于一般發達國家,如果盲目摒棄城市已有的信息化成果,“高起點”地去構建一套全新的智慧系統,那么必然浪費大量的資源。因此在智慧城市規劃實施前,無論是信息通信的基礎設施,還是信息應用系統,都需要對即有項目一一進行評估,逐個提出改造利用方案。

3、適應性。規劃新建的系統必須與業務相適應,理想構建的系統或從異地成熟案例搬來的系統及其模式往往存在很多技術與運營的問題,未必適用,或需要調整系統功能以適應當地的業務流程,或改進當地的業務工作以適合使用先進合理的信息系統。

4、開放性。智慧城市都會規劃建設統一的數據信息管理平臺,但是實施時往往是按業務分類構成多個應用平臺,逐步匯集到統一的數據信息平臺。如城市地理信息平臺,需與各部門應用系統及數據資源的對接共享,才能實現城市管理、應急聯動、決策指揮的一體化。這里需要整合的有共享的視頻資源(平安城市、交通、城管、社區等)、基于移動網絡的手機信號的實時人口密度和流量信息、安全生產綜合監管信息系統、網格化社會治理綜合信息平臺、地下管網信息管理資源、環境自動監測與管理信息、公共聯合征信系統、食藥品追溯及監管系統等。而且,今后還有大量的企業(如水、電、氣供應等)和行業(養老、物流、銀行、移動支付等)等社會信息資源也將逐步接入城市的運行管理系統。如缺乏開放兼容的設計,部門和基層等的底層信息不能順暢接入的話,那么徒有美麗的架構又有何價值?

總之,智慧城市的頂層設計能否有效實施,重點在于底層對接。

四、共享公共服務信息的大數據應用能實現嗎?

自從英國學者維克托·邁爾·舍恩伯格稱大數據正在變革我們的生活、工作和思維,放棄對因果關系的渴求,關注相關關系,并提出利用巨量資料通過預測,形成新發明和新服務,可創造前所未有的可量化的維度等觀點以來,目前,智慧城市最大亮點與熱點莫過于“大數據”的應用。任何典型的方案里必有一個數據交換和匯聚平臺,使城市的所有運行數據得以共享和增值應用,甚至為之去建個“云計算中心”。但是數據從何而來?如何共享?還有是很多問題需要求解。

1、誰能獲取得城市運行的所有數據?

城市運行的數據來自城市業務信息應用系統,各個應用系統的運行管理者之間有政府內各部門各級組織間的相互關系,有政府與NGO的相互關系,有NGO與相關企業的相互關系,有企業與政府部門和NGO的各部之間的相互關系。這里的依存關系包括了領導/被領導、指導/被指導、協調/被動協調、行政約束、經濟約束、法律約束等情況。在這些相互關系下形成的業務流程,在業務操作中都有一定的規則、慣例及潛規則。各類政務、商務、服務等活動,都是在流程與規則下進行,完成各自預期的目標。在業務活動過程中的信息是大量的,通過業務信息的共享,來挖掘信息中的核心價值,提升城市運行的智慧。

然而,在實際上因政務條塊分割、商業利益的壁壘以及信息安全等問題,在業務流程、操作過程中存在的各種規則,如無完善的機制,信息共享是難以實現的。信息共享并非在技術上有不可克服的困難,而是存在著各類非技術的障礙。所以,無論是政府還是NGO都難以獲得城市運行的所有數據,使設計的完美流程無法運行。這是推進智慧城市建設中無法回避的問題,更是一個需深入改革去解決的課題。

2、信息資源共享的前提

信息資源共享因有各類的壁壘,所以“大數據”的實現有著很大難度。對此,我們需要的不是空洞的“透徹感知,全面互聯”口號,而是要梳理出合理的互聯目的、必要的共享信息與有效的互聯方式。就行政信息的共享而言,對于可以供社會共享的信息,就應在符合規定并不危害源系統安全的前提下,盡量提供;對于接收信息并共享使用的部門,則應在合法使用的前提下負有保證涉密信息安全的責任。

城市運行的大量信息存在于各類行業與企業的應用系統中,要能共享這些信息,需要由合理的機制。企業的信息如果被用于社會公益,那雖然是企業的社會責任,但即使是無償提供的也應給予貢獻的認定。企業的信息如果是被用于商業活動,那就應按信息使用的價值以及信息的維護成本,由使用方支付合理的費用。在城市使用企業信息時,必需尊重知識產權、保護企業與個人的隱私,為企業信息共享創造良好的社會環境,只有這樣政府才能從行業平臺集成的信息中提取并使用對整個城市運行有價值的信息。

由此可見,城市公共信息的共享需要有保障機制,那就是法規支持、組織明確和權益落實。在具體實施時,除了信息共享部門之間遵守數據交換的標準和協議之外,還必須做到以下5項基礎工作:

1)協調并明確共享信息采集范圍的分工;

2)明確共享信息的分類、分級,以及對應用戶的共享權限;

3)對共享信息的密級評定和定期調整;

4)共享信息的知識產權保護,明確非公益信息的有償服務;

5)明確共享信息的質量與時效要求,共享信息提供者的經濟與法律責任。

在“云計算”的“大數據時代”,信息的價值被不斷放大。但是,我們應清楚地認識到智慧城市信息資源共享工作的艱巨性,努力做到“取之有道,用之有方”,逐步去實現“智慧”的愿景。


3、良好的前景

智慧城市實踐中呈現這樣的現象:城市越大,基于條塊分割的信息孤島就越難逾越,而鄉鎮街道一級的智慧城區卻能把統一的數據平臺建設和應用做得很好。

上海陸家嘴街道融合了服務、管理和生活方式的智慧社區建了一庫(社區綜合信息庫)、一卡(智慧城市卡)和兩平臺(公共服務信息平臺與綜合管理指揮信息平臺),其核心是社區綜合信息庫。他們在工作機制上把街鎮一級政府的人事管理、宣傳教育、民政服務、市政建設、司法服務、群團管理等政務管理機構;社區事務受理中心、社區文化中心、社區生活服務中心、社區衛生服務中心等服務機構;工商、稅務、公安、食藥監等管理單位的工作數據(社區所有靜態、動態信息)全部統一管理,來解決便民服務的“最后一公里”問題。街道所有的業務系統如智慧數據應用門戶、智慧城市卡及應用系統、社區公共服務綜合預約系統、社區居家養老服務體系、社區健康管理服務體系、智慧物業綜合管理體系、公民素質實踐社會認證體系等,都能在運行中與社區綜合信息庫直接交換數據。

這是因為在鄉鎮街道的業務中,需要采集的數據、日常運行的數據都屬于該級政府所有所用,可以自然融合于一個統一的平臺。鄉鎮街道工作對接上面來的千條線,業務涵蓋了政務、經濟、民生等城市的所有事務,而責任就是一個,就是為轄地的人民服務,對上級負責。

這使我們看到了“大數據”的可實現性,也看到了智慧城市的未來。

五、建設智慧城市的動力來自何方?

中國的智慧城市發展的動力何來?IT技術的進步只是條件,其推進動力有四個字——名、利、權、金。

1、“名”很明確,許多智慧城市就是沖著“國家試點工程”、“示范工程”之類的稱號去爭個名分,但是否可落實所規劃的建設內容,籌措到建設資金,則要等“對標式的申報”成功后再議。雖然“名”能成為重要的宣傳資料,能激發各地智慧城市的起步,但作為動力只能是一時的,等到智慧項目成為全國城市的標配后,其動力作用將微不足道。

2 、“利”是廣義的,但非常重要。智慧城市的建設必然是逐利的行為,要以其經濟效益和社會效益,來推動持續發展。理論上智慧城市能促進城市治理、經濟提升和民生改善,使政府、市民和企業都得到紅利,成為智慧城市持續發展的動力。但若是貪大求全偏重于形式,往往是錢花了不少,效果沒感到,勞民傷財還得繼續搞的話,那“利”就成了負動力。

我們很高興地看到,由于智慧城市的實施,有不少城市的管理工作精細了(在GIS平臺上實行城市規劃建設、數字城管、環境管理、人口管理、食藥品安全管理……),政府的工作效率提高了(實行電子政務、一門式受理、智能決策分析、應急協同指揮……),政府與市民和企業的關系貼近了(實行城市門戶網站、12345市民熱線、養老服務、企業網上申報與查詢……),社會服務更方便了(實行智慧交通、電子商務、智慧教育、智慧醫療、智慧社區、智慧旅游……)。一個城市針對本地發展的需要規劃智慧城市,用有限的投入分階段有選擇地實施,才是一個智慧的決策。智慧城市提升了政府的形象和監管效率,有效控制工作成本;幫助企業追趕工業4.0的世界動向,擴大市場增加利潤;給予市民和諧民主的社會環境,方便舒適的生活空間。這些真實效果就是“利”,才是政府、市民和企業共同推進智慧城市的最大動力。

3、“權”在國內外的智慧城市發展中,都具有舉足輕重的分量。中國的信息化歷來有“一把手工程”之稱,智慧城市同樣如此。信息化應用需要政府的引導、投入和協調,無論什么政體,沒有最高首長的重視與參與,都會遇到難以逾越的障礙。

這里需提及系統工程的方法。有效的工程方法不能局限于技術與管理組織,還需要重視人際交流的作用。中國的系統科學家提出的WSR系統方法論以物理、事理和人理的漢語拼音第一個字母作為縮寫,其中的“物理”是指涉及物質運動的機理,包括了從傳統的物理、化學、生物、地理、天文等科學到工業、農業、軍事等工程技術。“事理”是指如何去做事的道理,屬于用管理科學的方法(如運籌學等)處理工程事務。“人理”是指充分考慮人的因素,來推進各項事務。在系統工程實踐中,需要綜合考慮物理、事理和人理的關系,因而“懂物理,明事理,通人理”,是WSR系統方法論的基本準則。

如果城市管理機構的最高領導人堅定執行《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》要求,使各級部門的領導了解智慧城市工作的目標與內容,向群眾宣傳工作的方式和可帶來的利益,與相關方面溝通工作的價值和協調,來獲得各方支持與幫助的話,那“權”對于有效推進智慧城市發展的作用是巨大且持續的。

4、“金”即資金,智慧城市缺少資金必然難以啟動。若資金不足以支持規劃的建設內容,沒有后續資金支持運行的話,同樣難以持續。

政府對智慧城市的建設可以有投入,但大多不到規劃總量的10%,甚至更少。為此而提出的BT、BOT、PPP等模式,都是期望以多種投融資的方式使智慧城市的建設得到動力。這里有兩個問題。首先,投融資是商業行為,只有能獲得預期的收益,才會有資金的投入,那么收益何來?還不是得從城市的政府財政、企業和市民身上收取?可以想見如果一個年財政收入為100億人民幣的城市,做一個三年需投入20億人民幣的智慧城市規劃方案,可行嗎?盡管資金并不完全由政府承擔,但是城市還有更多急需花錢的地方。更夸張的方案還有很多,最后大多落得個“規劃是極好的,但是地方上拿不出這么多的錢”的說法,擱置了事。另一方面,如果地方上很有錢,規劃的項目都能建設,那是否就能快速建成智慧城市?非也。智慧城市的有效運行,需要有配套的城市運營的體制和機制、需要有新型的領導力、需要市民的信息化生存能力、需要有利益驅動企業、需要建立網絡社會的倫理規范,這些都不是有錢可以立即買到的。本人就遇到基層政府建設的無紙辦公系統,因主要領導稱不習慣而成為應付上級檢查的工具的實例。

所以,智慧城市建設的動力并不來自資金,只要工作目標準確,思路清晰,缺“金”可以掘到“金”,“金”少亦能辦成事的案例也有了不少。

結束語

中國的智慧城市正在依靠發揮政績與功利的正能量,不斷加速推進;更多的智慧城市頂層設計的建設運營方案從復制走向定制,更加務實有效;智慧系統的實施促進了城市機構和運行模式的改革,城市的革新使智慧系統發揮著更大的作用。我們要以城市發展的智慧,推行完整的頂層設計,重視底層對接的事務工作,積極推進共享公共服務信息的大數據應用,使智慧城市獲得持續發展的動力。

參考文獻:

[1]程大章主編. 智慧城市頂層設計導論. 北京:科學出版社,2012

[2]郭理橋主編. 中國智慧城市標準體系研究. 北京:中國建筑工業出版社,2013

[3]李霞. 面向智慧城市的信息資源整合與共享運行機制. 北京:中國信息化,2014,Z3期

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